Индивидуальное жилищное и дачное строительство как виды использования земельных участков.
Маленков Николай Андреевич.
ИНДИВИДУАЛЬНОЕ ЖИЛИЩНОЕ И ДАЧНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО КАК ВИДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ.
Специальность: 12.00.06 – природоресурсное право.
аграрное право; экологическое право.
диссертации на соискание ученой степени.
кандидата юридических наук.
Работа выполнена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Научный руководитель: кандидат юридических наук.
Минина Елена Леонидовна.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор.
Устюкова Валентина Владимировна.
кандидат юридических наук, доцент.
Чуркин Владимир Эрнстович.
Ведущая организация: Юридический факультет Пермского.
Защита состоится «17» ноября 2010 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д.503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «___» ___________ 20___ года.
кандидат юридических наук, доцент А.Н. Чертков.
^ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы диссертационного исследования.
Индивидуальное жилищное и дачное строительство являются одними из самых распространенных видов использования земель в нашей стране.
В соответствии с данными органов кадастрового учета, в Российской Федерации к началу 2009 года совокупная площадь земель, занятых объектами индивидуального жилищного строительства, составляла не менее 831 тысячи га 1. В Московской области на 1 января 2008 года больше половины общей площади зон жилой застройки населенных пунктов Подмосковья приходилось на земельные участки, выделенные для целей индивидуального жилищного строительства.
Помимо Московской области, значительное количество земельных участков, предоставленных гражданам в целях строительства индивидуальных жилых домов, приходится на южные регионы страны: Краснодарский край, Ростовскую область, Ставропольский край. К числу регионов с высокими показателями в отношении земельных участков, занятых объектами индивидуального жилищного строительства, эксперты относят также Кемеровскую, Свердловскую и Иркутскую области.
Земельные участки для дачного строительства активно выделялись в центральных регионах страны, вокруг крупных городов. На территории Московской области такие земельные участки на 1 января 2008 года занимали не менее одной седьмой части площади учтенных застроенных земель сельскохозяйственного назначения этого региона 2. Помимо Московской области дачные земельные участки выделялись еще в 55 субъектах Российской Федерации. Наиболее значительное число земельных участков выделенных под цели дачного строительства в этих регионах приходится на Новгородскую, Ленинградскую, Иркутскую и Ростовскую области, а также Республику Саха (Якутию.
Процессы урбанизации способствуют росту числа земельных участков с указанными видами использования. Эксперты органов кадастрового учета отмечают увеличение спроса на указанные земельные участки. Представляется, что наметившаяся в 90-е годы ХХ века тенденция роста числа земель, выделяемых под индивидуальное жилищное и дачное строительство, сохранится еще не одно десятилетие. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р 3. в ближайшие годы в стране должны начать формироваться «новые территориальные центры роста». В основу развития регионов страны положен принцип монополярности, что, среди прочего, предполагает появление новых мест расселения во всех регионах России.
Вместе с тем, некоторые авторы выступают за развитие названных видов использования земельных участков в свете проблемы дезурбанизации страны 4.
Индивидуальное жилищное и дачное строительство как виды использования земельных участков имеют много общего. В настоящее время земельные участки, предоставленные под указанные цели, нередко характеризуются практически идентичными друг другу правовыми режимами 5. Однако, между данными видами землепользования законодательством проводится разграничение, установлен различный порядок предоставления, декларируется различное использование.
Дачное хозяйство действующим законодательством рассматривается как смежный с садоводством и огородничеством вид использования земельных участков, и в отношении указанных видов землепользования существует специальный закон комплексного характера. Обоснованность такого законодательного разграничения индивидуального жилищного и дачного строительства при их крайней схожести на практике, с учетом существующих сложностей и коллизий, связанных с применением имеющихся норм, вызывает сомнения. В целях понимания наличия или отсутствия объективной обусловленности существующего разграничения, представляется необходимым проанализировать и уяснить , что представляют собой индивидуальное жилищное и дачное строительство, их соотношение между собой, а также конкретно-объективное выражение при правоприменении.
На современном этапе правое регулирование некоторых вопросов, связанных с предоставлением и дальнейшим использованием земельных участков в целях индивидуального жилищного и дачного строительства, вызывает определенные нарекания и дискуссии. Представляется, что многие аспекты индивидуального жилищного и дачного строительства в части предоставления и пределов использования земельных участков должным образом не урегулированы: в законодательстве присутствуют дефекты в виде пробелов и противоречий. Недостаточная четкость и проработанность некоторых законодательных положений и терминов способствуют формированию юридически некорректной правоприменительной практики. В условиях повсеместно отсутствующих правил землепользования и застройки населенных пунктов, а также нормативов организации и застройки территорий дачных некоммерческих объединений, существует потребность в уточнении полномочий правообладателей по использованию принадлежащих им земельных участков.
В данных условиях становится важным четкое и научно обоснованное представление об основных и дополнительных целях использования земельных участков, которые были выделены ранее или будут предоставляться под цели индивидуального жилищного и дачного строительства.
Изложенное выше придает актуальный характер исследованию вопросов, связанных с земельными отношениями в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства. Названное обстоятельство предопределило выбор темы диссертационного исследования.
^ Цель и задачи исследования.
Основной целью диссертационной работы является определение современного состояния правового регулирования отношений, связанных с предоставлением и дальнейшим использованием земельных участков, выделяемых для индивидуального жилищного и дачного строительства, выявление существующих актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере, а также возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи.
анализ основных общетеоретических понятий, связанных с правовым регулированием земельных отношений в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства, в том числе понятий «строительство», «вид разрешенного использования», «дачный земельный участок», «индивидуальный жилой дом», «жилое строение.
ретроспективное изучение социально-экономических предпосылок возникновения и дальнейшего развития дачного и индивидуального жилищного строительства как видов использования земли.
сравнительный анализ дачного и индивидуального жилищного строительства как видов использования земельных участков, в части уяснения существенных признаков правового режима данных земельных участков.
выявление и исследование наиболее актуальных проблем в законодательстве и правоприменительной практики в сфере предоставления и использования земельных участков под цели дачного и индивидуального жилищного строительства.
поиск решений выявленных проблем и формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства.
^ Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся по вопросам предоставления и использования земельных участков для целей индивидуального жилищного и дачного строительства.
^ Предмет исследования составляют нормы земельного и градостроительного законодательства, устанавливающие порядок предоставления, основания и пределы использования земельных участков с разрешенным использованием «для индивидуального жилищного строительства» и «для дачного строительства». В рамках предмета исследования автором анализируется система законодательных и иных нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения в названной сфере, а также акты правоприменения, включая судебную практику.
^ Степень научной разработанности проблемы.
В настоящее время существует достаточно много исследований, посвященных общим вопросам предоставления и возникновения прав на земельные участки. Концептуальные вопросы, касающиеся порядка предоставления и использования земельных участков под цели строительства, а также правового режима отдельных категорий земель, были освещены в трудах Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышского, И.А. Иконицкой, А.А. Рябова, Н.А. Сыродоева и др.
В советское время вопросы землепользования граждан и их объединений, в том числе, связанные с дачным и индивидуальным жилищным строительством, исследовались в работах В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, И.Л. Брауде, Б.В. Ерофеева, М.С. Липецкер, В. Маслова, М.Ф. Степанко, В.И. Чувичко.
На сегодняшний день специальные монографические исследования, посвященные земельным отношениям в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства с учетом тенденций развития градостроительного и земельного законодательства, отсутствуют. Коренное изменение социально-экономической политики государства, динамичность развития земельного и градостроительного законодательства последних лет позволяют говорить о необходимости комплексного научного исследования обозначенной сферы земельных отношений.
Теоретической основой диссертации послужили взгляды теоретиков права и государства С.С. Алексеева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, а также труды и научно-практические выводы отечественных ученых в области земельного права Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, И.Л. Брауде, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, О.И. Крассова, Н.А. Сыродоева.
В процессе подготовки диссертации автором были изучены и учтены выводы, положения, а также научные разработки, связанные с предметом исследования и отраженные в публикациях российских ученых и специалистов в сфере земельного права: А.П. Анисимова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.В. Лащенова, В.В. Нахратова, М.В. Попова, Г.Н. Эйриян и др.
В информационно-практическую базу исследования легли законодательные и иные нормативные правовые акты, ненормативные акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, материалы судебной практики, а также сообщения, доклады и статические данные, размещенные в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов власти в сети Интернет.
^ Методологическую базу исследования составили диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, формально-логический и историко-правовой методы. Использованы также традиционные для юридических наук частнонаучные методы: сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования.
^ Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании правового регулирования земельных отношений сфере индивидуального жилищного и дачного строительства с учетом тенденций развития земельного и градостроительного законодательства, а также основных социально-экономических факторов.
Сделанные в рамках исследования выводы и предложения систематизируют, развивают и дополняют научные знания о правовых режимах дачных и усадебных земельных участков, в том числе, в части целесообразности сохранениях их законодательного разграничения и пределах использования.
^ Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации могут служить в качестве методических рекомендаций для органов власти в их правоприменительной деятельности в части выделения земельных участков под индивидуальное жилищное и дачное строительство, установлении пределов использования земельных участков в рамках правил землепользования и застройки или нормативов организации и застройки.
Сформулированные выводы также представляют интерес для правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях, могут быть полезны при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой, а равно -использованы в учебном процессе для подготовки учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по земельному праву в высших и иных учебных заведениях.
^ Основные положения, выносимые на защиту.
1. Разграничение правовых режимов земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов и земельных участков для строительства дач, а также расположенных на них объектов недвижимости получило правовое закрепление во времена СССР и, в значительной степени, было обусловлено установками идеологического характера (в частности, запретом для гражданина и его семьи иметь в собственности или в пользовании более одного жилья.
В настоящее время в законодательстве сохранился дифференцированный подход к правому регулированию отношений в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства. Между тем, существующее разграничение этих двух видов использования земельных участков во многом лишено смысла, поскольку сам подход не отражает современных социально-экономических реалий. Принимая во внимание закрепленный или допускаемый законом объём прав по использованию данных земельных участков их правообладателями, можно говорить о том, что на практике различия между правовыми режимами этих земельных участков довольно незначительны.
2. Рассматривать индивидуальное жилищное и дачное строительство как очень близкие, но самостоятельные виды использования земельных участков возможно, если исходить из понимания о различной правовой природе строительства жилого дома на таких земельных участках.
В рамках индивидуального жилищного строительства создание жилого дома – это императивная обязанность правообладателя земельного участка. Возведение жилого дома в рамках дачного строительства как вида использования земельного участка должно рассматриваться как право, а не обязанность владельца земельного участка. Данное обстоятельство представляется краеугольным камнем для разграничения правовых режимов указанных земельных участков.
3. При сохранении существующего разграничения представляется необходимым уточнить на федеральном уровне пределы полномочий правообладателей по использованию земельных участков, выделяемых для индивидуального жилищного строительства.
Обозначенная задача может быть решена путем законодательного закрепления понятия земельного участка, выделенного для строительства индивидуального жилого дома. Автор предлагает следующие определение: земельный участок для индивидуального жилищного строительства (усадебный земельный участок) – земельный участок, предоставленный или приобретенный физическим или юридическим лицом в целях строительства и (или) эксплуатации на нём индивидуального жилого дома, с правом возведения хозяйственно-бытовых строений и сооружений, а также с правом использования незастроенной части в целях выращивания декоративных, сельскохозяйственных, а равно иных растений и культур.
Указанная норма-дефиниция может быть включена в Земельный кодекс Российской Федерации или в Федеральный закон «Об индивидуальном жилищном строительстве в Российской Федерации», разработка и принятие которого предлагается некоторыми исследователями 6.
4. Между положениями Земельного кодекса РФ и Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в части определения основной цели использования земельного участка присутствует противоречие. Толкование Земельного кодекса РФ позволяет говорить, что основной целью использования дачного земельного участка является строительство жилого дома или жилого строения. Вместе с тем, трактовка положений Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» допускает иное понимание основной цели использования такого земельного участка. Речь идет об отдыхе, который, выступая в качестве основной цели использования, не предполагает императивно-обязательного возведения указанных объектов недвижимости.
Наиболее простое решение обозначенной коллизии видится в отказе от использования в законодательстве словосочетания «дачное строительство» и заменой его словосочетанием «дачное хозяйство», как более подходящим к смысловому содержанию легального определения дачного земельного участка.
5. Ограничение прав коммерческих организаций в отношении владения ими дачными земельными участками должно быть прямо оговорено в законе.
Складывающаяся судебная практика, признающая невозможность для коммерческой организации быть собственником дачного земельного участка, противоречит ряду положений гражданского и земельного законодательства. Подход, основанный на тезисе о неправомерности владения коммерческой организацией земельным участком, разрешенное использование которого носит некоммерческий характер, нельзя признать верным, поскольку он вступает в коллизию с социально-экономической политикой государства. Ограничения для коммерческих организаций в отношении дачных земельных участков представляются обоснованным только в части их бесплатного предоставления юридическому лицу из земель, находящихся в публичной собственности.
В целях надлежащего правового регулирования обозначенного вопроса диссертант предлагает дополнить ст. 15 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» следующим положением: «Юридическим лицам, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, дачные земельные участки не предоставляются. Приобретение прав на дачные земельные участки юридическими лицами, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, допускается на основании сделок в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, или в результате изменения вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном земельным и градостроительным законодательством.
6. Выделение дачных земельных участков должно осуществляться только из состава земель населенных пунктов или с одновременным переводом земельных участков в названную категорию.
В настоящее время, действующее законодательство позволяет выделять дачные земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения без перевода выделяемых земельных участков в категорию земель населенных пунктов.
Между тем, дачное строительство (хозяйство), как вид использования земельного участка, имеет несельскохозяйственный характер. Данное обстоятельство отмечалось исследователями еще в советский период нашей истории. Представляется, что приоритет должен отдаваться землям сельскохозяйственного назначения как средству производства в сельском хозяйстве, а не территориям, предназначенным для застройки дачными поселками.
Для реализации обозначенного решения, потребуется исключить из названия и п. 2 ст. 81 Земельного кодекса Российской Федерации слова, связанные с дачным строительством, а Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» дополнить положением о необходимости включения в границы населенного пункта дачных земельных участков, выделяемых из состава земель сельскохозяйственного назначения.
В отношении ранее выделенных дачных земельных участков, которые находятся в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, принятие решений о включении их в границы населенного пункта может осуществляться по ходатайству правообладателей данных земельных участков или по инициативе органов местного самоуправления в порядке и на условиях, предусмотренных действующим земельным и градостроительным законодательством.
7. Правовые основания строительства жилых домов в рамках индивидуального жилищного и дачного строительства должны быть едиными.
В настоящее время, действующее законодательство устанавливает различные правовые основания для возведения жилых домов на усадебных и дачных земельных участках. Для строительства жилого дома на усадебном земельном участке законом предписывается получать разрешение на строительство, а после завершения работ по строительству – разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. В рамках же дачного строительства, получения указанных разрешений не требуется. С точки зрения своей обоснованности, такой дифференцированный подход к объектам аналогичным по своему фактическому и юридическому существу, представляется сомнительным. Указанное разграничение выглядит еще менее обоснованным, если дачный земельный участок находится в границах земель населенного пункта и вне пределов территории соответствующего некоммерческого объединения. В рассматриваемом случае более правильным законодательным решением видится унификация правовых оснований возведения и ввода в эксплуатацию жилых домов. Разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию должны оформляться как в рамках индивидуального жилищного строительства, так и в рамках дачного строительства.
^ Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, природоресурсного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в исследовании, излагались в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы исследования использовались диссертантом в научных разработках, применялись в практической деятельности при разрешении правовых вопросов.
^ Структура диссертации формируется в соответствии с задачами диссертационного исследования, и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также списка использованных источников и литературы.
^ 2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, указывается на состояние её научной разработанности, определяется предмет и цель исследования, его теоретическая, методологическая и информационно-практическая основы, научная новизна диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования, а также основные положения диссертации, выносимые на защиту.
В первой главе «Возникновение и развитие индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков» исследован ряд теоретических вопросов, касающихся содержания категорий индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков, а также дан обзор исторических и социально-экономических аспектов, которыми было обусловлено возникновение и дальнейшее существование этих видов землепользования.
В первом параграфе «Социально-экономические предпосылки возникновения и развития индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков» освещены основные социально-экономические аспекты, связанные с возникновением и последующим развитием индивидуального жилищного и дачного строительства в качестве видов использования земельных участков.
Использование земельных участков для строительства жилых домов — результат появления крупных поселений, где стали формироваться социальные группы, жизнь которых не была непосредственно связана с ведением сельского хозяйства – ремесленники, торговцы, чиновники и т.п. В отличие от феодального и крестьянского сословий, городским жителям земельный участок был необходим для размещения жилого дома и подсобных строений. Для них земельный участок не служил источником средств к существованию или средством производства.
Вместе с тем в России, в отличие от стран Западной Европы, до середины XVII века какие-либо существенные различия между городскими и сельскими поселениями практически отсутствовали 7. Это обстоятельство предопределило основной характер жилищной застройки большинства городов нашей страны. Усадебный тип застройки преобладал в городах России вплоть до середины ХХ века и, кроме возведения на участке жилого дома, предполагал наличие при доме сада.
Использование земли в рекреационных целях связано с дальнейшими процессами урбанизации, индустриализацией экономики и формированием среднего класса. В России появление дачи, в современном понимании этого слова, как места летнего отдыха, было зафиксировано к середине XIX века. До конца XVIII века под «дачей» понимался земельный участок («небольшая поземельная собственность» по В.И. Далю), переданный лицу во владение, как правило, от государя. Во второй половине XIX века загородный отдых становится непременным атрибутом жизни всех более или менее обеспеченных слоев населения крупных городов европейской части России: Петербурга, Москвы, Киева, Варшавы. К началу 20-го столетия, вокруг Москвы уже существовали целые дачные поселки.
Октябрьская революция 1917 года привела к кардинальным изменениям земельных и имущественных отношений в стране. Последствия постреволюционных социальных потрясений, годы Гражданской войны и курс на построение общества нового типа отразились на рассматриваемых видах использования земли.
Именно в рамках марксистко-ленинской идеологии в законодательстве постепенно происходит «размежевание» правовых режимов жилых домов в городских поселениях и дачных местностях, а позднее и земельных участков, выделяемых под их строительство. Довольно долго государством всемерно поощряются коллективные формы использования земли, а индивидуальное землепользование граждан рассматривается как пережиток уходящий эпохи, который должен исчезнуть в среднесрочной перспективе в процессе развития социалистического общества. Считалось, например, что содержание собственных домов и дач станет экономически невыгодным. Одновременно принимались меры по ограничению индивидуального жилищного строительства, в том числе посредством запрета на отвод новых усадебных земельных участков в крупных городах и поселках.
Активная индустриализация страны, вызвавшая рост многих городов и появление новых поселений при промышленных и иных объектах народного хозяйства, а также последствия Великой Отечественной войны, обуславливали острую нехватку жилья в СССР. После Великой Отечественной войны в целях скорейшего разрешения жилищной проблемы в стране был взят общий курс на многоэтажное строительство.
Качественно новый этап в существовании индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков, безусловно, связан с социально-экономическими преобразованиями 90-х годов ХХ века. Многие ограничения, связанные с владением и использованием земельных участков, а также иным недвижимым имуществом, были отменены. Массовый характер приватизации гражданами земельных участков, раннее предоставленных им или их объединениям, наделение местных органов власти широкими полномочиями по распоряжению землей, находящейся в публичной собственности, а также рост благосостояния определенных групп населения, привели к существенному увеличению площади земель застроенных объектами индивидуального жилищного и дачного строительства.
Именно в 90-е годы ХХ века, во многом, как результат поспешности проводимых реформ и преобразований, зародилось большинство проблем и дискуссионных вопросов правового регулирования земельных отношений, связанных с индивидуальным жилищным и дачным строительством.
Второй параграф «История правового регулирования индивидуального жилищного и дачного строительства» содержит ретроспективный обзор и анализ правового регулирования вопросов предоставления и использования земельных участков, выделяемых под цели строительства индивидуальных жилых домов и дач, за период с 20-х по 90-е годы ХХ века включительно.
В результате анализа нормативно-правовых актов тех лет, сделан вывод, что строгое разграничение правовых режимов дачных и усадебных земельных участков, с возведенными на них объектами недвижимости, отсутствовало до 60-х годов ХХ века, а само правовое разграничение во многом было обусловлено установками идеологического характера. Своеобразной «отправной точкой» для разграничения этих видов использования земельных участков стал Гражданский кодекс РСФСР 1922 года, который запретил советскому гражданину и его семье владеть более чем одним жилым домом (жилым помещением). Наметившуюся тенденцию к «размежеванию» правовых режимов жилого дома и дачи закрепило в 1927 году Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О дачных поселках». Именно данным Постановлением, по-существу, было установлено основное функциональное назначение дач – быть местом летнего отдыха, а не местом жительства. Разграничение правовых режимов земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства было закреплено в конце 1960 года. Выделение новых земельных участков под дачное строительство гражданам было запрещено, как и продажа им дачных строений, принадлежащих государственным и общественным организациям. С 1961 года дачные земельные участки могли предоставляться только дачно-строительным кооперативам, им же принадлежали строения, возведенные на данных земельных участках.
Сравнительно-правовой анализ советского земельного законодательства и земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, позволяет говорить о довольно заметной преемственности в правовом регулировании отношений по предоставлению и использованию усадебных и дачных земельных участков.
В третьем параграфе «Понятие индивидуального жилищного и дачного строительства в современном российском законодательстве» диссертант анализирует основные термины и понятия, связанные с индивидуальным жилищным и дачным строительством, которыми оперирует действующее законодательство и правоприменительная практика, с точки зрения их смыслового и фактического наполнения, а также соотношения между собой.
Как виды использования земельных участков индивидуальное жилищное и дачное строительство имеют много общего. По мнению автора, в настоящее время в правовых режимах земельных участков, предоставленных под указанные цели, присутствует больше совпадающих признаков, чем существенных отличий. На практике это нередко приводит к почти полной идентичности правовых режимов дачных и усадебных земельных участков, что было обоснованно отмечено Конституционным Судом РФ 8. Между тем, законодательство декларирует известное разграничение правовых режимов данных земельных участков, в том числе по порядку предоставления и пределам использования.
Однако, по причине крайней схожести правовых режимов земельных участков, необходимость такого законодательного разграничения индивидуального жилищного и дачного строительства вызывает у диссертанта определенные сомнения.
В целях дальнейшего уяснения объективной обоснованности и целесообразности сохранения существующего разграничения правовых режимов усадебных и дачных земельных участков или же отсутствия таковой, автором очерчен круг основных вопросов, которые нуждаются в детальном исследовании и более подробном рассматриваются в следующих главах.
^ Вторая глава «Правовое регулирование предоставления земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства» посвящена некоторым вопросам, связанным с предоставлением земельных участков под указанные цели: соотношению существующих категорий земель с рассматриваемыми видами использования земельных участков, институту нормирования размеров земельных участков, а также потенциально возможным правообладателям. Кроме того, в рамках данной главы рассмотрен сам порядок предоставления усадебных и дачных земельных участков заинтересованным лицам.
В первом параграфе «Земельные участки, выделяемые для индивидуального жилищного и дачного строительства» диссертант рассматривает допустимое соотношение закрепленных Земельным кодексом РФ категорий земель с индивидуальным жилищным и дачным строительством как видами разрешенного использования земельных участков, а также вопросы нормирования этих земельных участков.
Автор полагает, что органами власти при выделении земельных участков для целей индивидуального жилищного и дачного строительства далеко не всегда выдерживается должное соотношение между категорией земли и видом разрешенного использования земельного участка внутри категории.
Между тем, после введения в действие Земельного кодекса РФ (ниже – ЗК РФ), предоставление земельных участков под жилищное строительство, в том числе индивидуальное, правомерно только из состава земель населенных пунктов. Из состава земель иных категорий усадебные земельные участки могут выделяться только с их одновременным переводом (изменением категории) в категорию земель населенных пунктов. Данное утверждение справедливо и в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Земельные участки, предоставленные под цели индивидуального жилищного строительства из состава земель иных категорий до вступления в силу ЗК РФ, должны переводиться в земли населенных пунктов.
В отличие от усадебных земельных участков, предоставление и дальнейшее нахождение дачных земельных участков в настоящее время правомерно как в составе земель сельскохозяйственного назначения, так и в составе земель населенных пунктов. В случае одобрения проекта Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового режима использования садовых, огороднических и дачных земельных участков», разработанного Министерством регионального развития Российской Федерации 9. дачные земельные участки должны выделять только из состава земель населенных пунктов. Со своей стороны, диссертант поддерживает указанное предложение разработчиков законопроекта, поскольку размещение на землях сельскохозяйственного назначения жилых домов и других объектов, которые не связаны с производством, хранением и первичной переработкой сельскохозяйственной продукции, нарушает принцип целевого использования земель.
Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства в настоящее время также правомерно из состава земель водоохранных зон, а равно в случаях, когда в границы этих зон попадает часть земельного участка.
Запрет на выделение земельных участков под жилищное и дачное строительство, как и запрет на приватизацию ранее предоставленных земельных участков, действует только в случае, если такие земельные участки полностью или частично находятся в первых и вторых поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Между тем указанный запрет нередко носит декларативный характер, а его применение на практике затруднено, поскольку отсутствуют утвержденные проекты зон санитарной охраны и их точные границы в отношении конкретных водоёмов.
Сформировавшийся еще в советский период истории институт регулирования размеров земельных участков, выделяемых гражданам для целей индивидуального жилищного и дачного строительства (так называемое «нормирование»), воспринят законодательством стран СНГ, включая Россию.
В подходе к вопросу о нормировании усадебных и дачных земельных участков, который реализован в ЗК РФ, обнаружена некоторая логическая непоследовательность. Устанавливая принцип нормирования при бесплатном предоставлении гражданам в собственность земельных участков под рассматриваемые виды использования, закон ничего не говорит о размерах земельных участков, которые могут предоставляться в этих целях на возмездной основе. Данное замечание также справедливо и в случаях предоставления земельных участков на праве аренды. Представляется, что принцип рациональности использования земли в совокупности с ограниченностью пригодных к застройке земель, обуславливают необходимость нормирования земельных участков для дачного и индивидуального жилищного строительства как в случаях их возмездного предоставления в собственность, так и в случаях предоставления на правах аренды. Решение обозначенных вопросов возможно в рамках правил землепользования и застройки, принятие которых предусмотрено действующим градостроительным законодательством.
На основе материалов судебной практики сделан вывод о том, что минимальные размеры предоставления земельных участков одновременно являются минимально-допустимыми размерами в результате их раздела, выступая одним из критериев делимости.
Во втором параграфе «Субъекты, которым могут быть предоставлены земельные участки для индивидуального жилищного и дачного строительства» определен круг субъектов, которые могут выступать правообладателями земельных участков с разрешенным использованием «для индивидуального жилищного строительства» и «дачного строительства.
Прежде всего, субъектами прав на дачные и усадебные земельные участки выступают граждане (физические лица) и их некоммерческие объединения. Положения ст. 30 и ст. 30.1. ЗК РФ также допускают в круг правообладателей земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного строительства, и коммерческие организации.
В рамках параграфа автором, среди прочего, исследован вопрос о правомерности ограничений для коммерческой организации по предоставлению и дальнейшему использованию дачного земельного участка.
В Московской области, несмотря на отсутствие в земельном законодательстве прямого запрета, правоприменительная и судебно-арбитражная практика последних лет исходила из «отрицательной» позиции в вопросе о правомерности владения коммерческой организацией дачным земельным участком.
Принимая во внимание, что законом обеспечена возможность коммерческой организации быть правообладателем усадебного земельного участка (правоприменительная практика изобилует примерами), диссертант обосновывает, что ограничения для коммерческой организации в отношении дачных земельных участков допустимы только в части их бесплатного предоставления из публичной собственности, и не могут распространяться на случаи изменения разрешенного использования земельных участков, а также на случаи их приобретения в результате гражданско-правовых сделок с частными лицами. В целях устранения существующей неопределенности в правовом регулировании, предложено дополнить Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» положением о том, что юридическим лицам, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, дачные земельные участки не предоставляются, а приобретение прав на такие земельные участки возможно на основании сделок в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, или в результате изменения вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном земельным и градостроительным законодательством.
Диссертант полагает, что любые ограничения прав граждан и организаций, в том числе ограничения в отношении получения и использования земли, должны быть объективно обоснованными. Указанные ограничения необходимо прямо и четко оговаривать непосредственно в законе, а не ставить в зависимость от толкования отдельных лиц или органов власти.
В третьем параграфе «Порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства» отражена процедура предоставления заинтересованным лицам земельных участков под указанные цели. Не углубляясь в рассмотрение института предоставления земельных участков, диссертант ограничился обзором и анализом действующего законодательства, регламентирующего порядок и особенности предоставления усадебных и дачных земельных участков, на предмет существующих дефектов и пробелов.
В результате изучения норм ЗК РФ выявлены недостатки, касающиеся содержания формулировок положений ст. 30.1 ЗК РФ, посвященной предоставлению земельных участков для индивидуального жилищного строительства вне рамок аукциона.
Автором отмечено, что в условиях отсутствия у многих населенных пунктов нашей страны утвержденной градостроительной документации, положение о специальном порядке предоставления гражданам земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, по существу, не работает. Хотя ЗК РФ установлено исключение из общего правила, процедура предоставления гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства де-факто соответствует общей процедуре предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
Определенные упущения законодателя присутствуют и в регламентации процедуры предоставления земельных участков под цели дачного строительства. Так, несмотря на предусмотренную законом возможность предоставления гражданину земельного участка для дачного строительства и ведения дачного хозяйства в индивидуальном порядке, специальный порядок предоставления законом не установлен. Особенности предоставления земельных участков для дачного строительства и ведения дачного хозяйства предусмотрены только в отношении некоммерческих объединений граждан. При предоставлении гражданину дачного земельного участка, минуя некоммерческое объединение, приходится применять аналогию закона.
Недостаточно четко урегулированы некоторые аспекты процедуры предоставления и в тех случаях, когда земельный участок для дачного строительства предоставляется некоммерческому объединению граждан. В частности, в законе не закреплен механизм определения размера суммы и порядок её выплаты муниципальному образованию некоммерческим объединением за предоставление земельного участка, хотя по общему правилу предоставление должно осуществляться за плату. Титул, на котором объединению первоначально выделяется земельный участок в случае бесплатного предоставления, законом также не определен.
Очевидно, что обозначенные дефекты законодательства и пробелы требуют устранения, поскольку не способствуют эффективности правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, оставляя место для злоупотреблений.
^ В третьей главе «Режим использования земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного и дачного строительства» рассматриваются вопросы, связанные с пределами использования усадебных и дачных земельных участков. В результате исследования выявлены и сопоставлены основные и допустимо-возможные вспомогательные виды использования указанных земельных участков.
В первом параграфе «Правовое регулирование застройки земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства» диссертантом обозначены общие условия правомерности использования земельных участков, а также выявлены и исследованы основные цели использования земельных участков с рассматриваемыми видами разрешенного использования.
Общими условиями правомерности использования земельного участка является соблюдение его правообладателем требований о надлежащем оформлении своих прав и соблюдении целевого назначения земельного участка.
Законодательством РФ воспринято положение, выдвинутое доктриной советского земельного права, об основных и дополнительных целях использования земельных участков 10. Строительство и последующая эксплуатация жилого дома — основное целевое назначение земельного участка, выделенного для индивидуального жилищного строительства. При этом, строительство жилого дома, в свете положений пп. 4) п. 2 ст. 45, пп. 4) п. 2 ст. 46 ЗК РФ, ст. 284 ГК РФ, необходимо рассматривать как обязанность правообладателя усадебного земельного участка.
В рамках дачного строительства возможно возведение жилого дома или жилого строения, которые законом противопоставлены друг другу. При отсутствии легального определения «жилое строение», диссертантом предпринята попытка сопоставить данные термины и выяснить их существующие отличия.
Правовое разграничение этих объектов недвижимости появилось в советский период истории. Оно обусловлено существованием законодательного запрета для гражданина и (или) его семьи иметь в собственности или в пользовании более одного жилья («жилой площади»). Вместе с тем четкое и логически последовательное разделение указанных понятий далеко не всегда выдерживалось как в нормативно-правовых актах СССР и союзных республик, так и в трудах многих советских ученых-правоведов. Нередко термины «жилой дом» и «жилое строение» использовались как синонимы. Декларируемые в теории, различия в правовых режимах жилого дома и дачи (жилого строения) уже во времена СССР на практике довольно часто отсутствовали.
В настоящее время в правоприменении довольно активно используется термин «коттедж», который можно рассматривать как англоязычный аналог понятия «индивидуальный жилой дом» или родовое понятие по отношению к «жилому дому» и «жилому строению». С учетом изложенного, автор полагает обоснованным говорить об определенной размытости понятийного аппарата, что отражается на эффективности правового регулирования земельных отношений в рассматриваемой сфере. На практике это ведет к тому, что такие объекты капитального строительства, как коттедж и коттеджный поселок, могут быть обоснованно отнесены как к объектам дачного строительства, так и к объектам жилищного строительства.
Несмотря на крайнюю близость правовых режимов усадебных и дачных земельных участков, на которых разрешено возведение жилого дома, в Градостроительном кодексе РФ (ниже – ГрК РФ) использован дифференцированный подход в части условий правомерности такого строительства. Положение ч. 9 ст. 51 ГрК РФ обязывает правообладателя земельного участка, выделенного под цели индивидуального жилищного строительства, перед началом строительства или реконструкции жилого дома получать соответствующее разрешение, а после завершения, согласно ст. 55 ГрК РФ – разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. На строительство или реконструкцию жилых домов, расположенных на дачных земельных участках, указанные требования не распространяются (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ). Диссертантом выдвинут тезис о целесообразности унификации правовых оснований строительства и последующего ввода в эксплуатацию жилых домов на усадебных и дачных земельных участках. С точки зрения своей обоснованности, существующий дифференцированный подход к оформлению строительства объектов аналогичных друг другу по своему фактическому и юридическому существу не выдерживает критики.
С точки зрения закона, автор также полагает недопустимым размещение (строительство) на территории коттеджных (дачных) поселков, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, таких объектов как: магазины, кафе, пункты медицинского обслуживания, спорткомплексы. Подобного рода объекты не попадают в перечень зданий и сооружений, установленный ст. 77 ЗК РФ, и могут быть размещены только на землях населенных пунктов.
С учетом того, что дачное строительство как вид использования земли имеет несельскохозяйственный характер, диссертантом предложено отказаться от практики выделения земель сельскохозяйственного назначения под данный вид использования без перевода земельных участков в категорию земель населенных пунктов или существенно ограничить правообладателей таких земельных участков в части прав на застройку этих земельных участков.
По итогам сравнительного анализа пределов использования усадебных и дачных земельных участков в части возведения на них объектов капитального (жилых домов и строений, гаражей) и некапитального строительства (бань, сараев, навесов, теплиц и т.п.), обоснованным представляется тезис о том, что данные виды использования в рассмотренной части очень близки друг другу. В случае, если дачный земельный участок находится в составе земель населенных пунктов, можно считать справедливым утверждение о практически полной идентичности его правового режима правовому режиму земельного участка, выделенного для целей индивидуального жилищного строительства.
Во втором параграфе «Использование земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного и дачного строительства, в целях, не связанных со строительством» диссертантом выяснено, что основное целевое назначение дачного земельного участка, отдых и строительство на нём каких-либо объектов — это право, но не обязанность владельца дачного земельного участка. Именно в этом состоит основное отличие правового режима дачного земельного участка от правового режима усадебного земельного участка.
Вместе с тем, толкование положений ЗК РФ о дачном строительстве позволяет говорить о различном понимании ЗК РФ и Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» основной цели использования дачного земельного участка.
В рамках этого параграфа работы автором также исследованы допускаемые законом и существующие в правоприменительной практике дополнительные цели использования дачных и усадебных земельных участков, которые не связаны со строительством. К таковым можно отнести устройство сада и огорода, а также содержание и разведение животных и птиц. Отмечается, что в отношении пределов использования дачного земельного участка законодатель сделал заметный акцент на выращивании сельскохозяйственных культур, оставив в тени иные аспекты дачного хозяйства. В отношении земельного участка, выделенного для индивидуального жилищного строительства, пределы его использования в законе не обозначены вовсе: они должны определяться органами местного самоуправления в градостроительных регламентах правил землепользования и застройки. Между тем, специалистами отмечается, что подготовка и утверждение правил землепользования и застройки идет довольно медленными темпами, а содержание принимаемых правил – характеризуются низким качеством в части проработанности.
Принимая во внимание разрешительный тип правового регулирования, можно сделать вывод о том, что при отсутствии прямого разрешения на определенное использование земельного участка или его части такое использование неправомерно. Однако это суждение не бесспорно: еще в период существования СССР некоторыми исследователями выдвигался тезис о том, что в случаях, когда «вспомогательные цели землепользования» законом не определены, гражданин вправе «приспособить участок к своим нуждам любым способом…, не противоречащим его обязанностям, прямым запрещениям закона или правилам социалистического общежития». По аналогии с дачным земельным участком, а также некоторыми другими видами использования земельных участков, предполагающими сочетание основных и дополнительных целей, автор считает целесообразным закрепить основные права владельца усадебного земельного участка по пределам его использования в норме-дефиниции.
В заключении подводятся итоги и отражены общие выводы проведенного исследования.
По теме диссертации были опубликованы следующие работы автора.
Маленков Н.А. Практика коттеджного строительства на землях рекреационного назначения // Право и экономика. 2010. № 8. С. 46-49. 0,4 п.л.
Маленков Н.А. Строительство жилых домов на землях крестьянско-фермерских хозяйств // Аграрное и земельное право. 2010. № 8 (68). С. 32-36. 0,5 п.л.
Маленков Н.А. Выделение земельных участков под дачное и индивидуальное жилищное строительство в пределах водоохранных зон // Право и экономика. 2010. № 4. С. 59-61. 0,36 п.л.
Маленков Н.А. Допустимое использование земельных участков, отведенных для индивидуального жилищного и дачного строительства // Аграрное и земельное право. 2010. № 1(61). С. 56-60. 0,5 п.л.
Маленков Н.А. Самовольная постройка: вопросы правового режима и прав на земельный участок // Право и экономика. 2009. № 9. С. 18-25. 0,97 п.л.
Маленков Н.А. Индивидуально жилищное и дачное строительство как виды разрешенного использования земельных участков // Хозяйство и право. 2009. № 8. С. 120-125. 0,4 п.л.
Маленков Н.А. Разрешенное использование земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения // Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых «Централизация и децентрализация правового регулирования» М. 19 мая 2008 г. – М. ИД «Юриспруденция». 2009. С. 114-118. 0,4 п.л.
Маленков Н.А. Вправе ли коммерческая организация иметь в собственности земельный участок с разрешенным использованием «дачное строительство»? // Право и экономика. 2008. № 6. С. 75-79. 0,5 п.л.
1Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году» — М. Роснедвижимость, ФГУП «ФКЦ «Земля». 2009. С. 88.
2Государственный (региональный) доклад «О состоянии и использовании земель Московской области в 2007 году» Управления Роснедвижимости по Московской области». Текст доклада был размещен на официальном сайте Управления Роснедвижимости по Московской области. URL: (дата обращения 15.09.2009 г.
3СЗ РФ. 2006. № 5. № 589.
4См. например, Нахратов В.В. Расселение мегаполисов в концепции агеризации России // Аграрное и земельное право. 2010. № 3 (63.
5Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» в связи с жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс.
6См. например, Нахратов В.В. Расселение мегаполисов в концепции агеризации России // Аграрное и земельное право. 2010. № 3 (63). С. 59.
7Е.А. Носков Управление землями городов по законодательству Российской Империи // Адвокат. № 4. 2003. С. 74.
8См. абз. 3 пп. 3.3 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» в связи с жалобами ряда граждан.
9 Текст законопроекта размещен на официальном сайте Министерства регионального развития РФ. URL: (дата обращения 15.09.2010 г.
10Право землепользования в СССР и его виды / Отв. ред. Г.А. Аксененок и Н.И. Краснов. М. «Юридическая литература». 1964. С. 491.