Индивидуальное жилищное и дачное строительство как виды использования земельных участков часть 2.
Методологическую базу исследования составили диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, формально-логический и историко-правовой методы. Использованы также традиционные для юридических наук частнонаучные методы: сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования.
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании правового регулирования земельных отношений сфере индивидуального жилищного и дачного строительства с учетом тенденций развития земельного и градостроительного законодательства, а также основных социально-экономических факторов.
Сделанные в рамках исследования выводы и предложения систематизируют, развивают и дополняют научные знания о правовых режимах дачных и усадебных земельных участков, в том числе, в части целесообразности сохранениях их законодательного разграничения и пределах использования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации могут служить в качестве методических рекомендаций для органов власти в их правоприменительной деятельности в части выделения земельных участков под индивидуальное жилищное и дачное строительство, установлении пределов использования земельных участков в рамках правил землепользования и застройки или нормативов организации и застройки.
Сформулированные выводы также представляют интерес для правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях, могут быть полезны при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой, а равно использованы в учебном процессе для подготовки учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по земельному праву в высших и иных учебных заведениях.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Разграничение правовых режимов земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов и земельных участков для строительства дач, а также расположенных на них объектов недвижимости получило правовое закрепление во времена СССР и, в значительной степени, было обусловлено установками идеологического характера (в частности, запретом для гражданина и его семьи иметь в собственности или в пользовании более одного жилья.
В настоящее время в законодательстве сохранился дифференцированный подход к правому регулированию отношений в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства. Между тем, существующее разграничение этих двух видов использования земельных участков во многом лишено смысла, поскольку сам подход не отражает современных социально-экономических реалий. Принимая во внимание закрепленный или допускаемый законом объём прав по использованию данных земельных участков их правообладателями, можно говорить о том, что на практике различия между правовыми режимами этих земельных участков довольно незначительны.
2. Рассматривать индивидуальное жилищное и дачное строительство как очень близкие, но самостоятельные виды использования земельных участков возможно, если исходить из понимания о различной правовой природе строительства жилого дома на таких земельных участках.
В рамках индивидуального жилищного строительства создание жилого дома – это императивная обязанность правообладателя земельного участка. Возведение жилого дома в рамках дачного строительства как вида использования земельного участка должно рассматриваться как право, а не обязанность владельца земельного участка. Данное обстоятельство представляется краеугольным камнем для разграничения правовых режимов указанных земельных участков.
3. При сохранении существующего разграничения представляется необходимым уточнить на федеральном уровне пределы полномочий правообладателей по использованию земельных участков, выделяемых для индивидуального жилищного строительства.
Обозначенная задача может быть решена путем законодательного закрепления понятия земельного участка, выделенного для строительства индивидуального жилого дома. Автор предлагает следующие определение. земельный участок для индивидуального жилищного строительства (усадебный земельный участок) – земельный участок, предоставленный или приобретенный физическим или юридическим лицом в целях строительства и (или) эксплуатации на нём индивидуального жилого дома, с правом возведения хозяйственно-бытовых строений и сооружений, а также с правом использования незастроенной части в целях выращивания декоративных, сельскохозяйственных, а равно иных растений и культур.
Указанная норма -дефиниция может быть включена в Земельный кодекс Российской Федерации или в Федеральный закон «Об индивидуальном жилищном строительстве в Российской Федерации», разработка и принятие которого предлагается некоторыми исследователями[6.
4. Между положениями Земельного кодекса РФ и Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в части определения основной цели использования земельного участка присутствует противоречие. Толкование Земельного кодекса РФ позволяет говорить, что основной целью использования дачного земельного участка является строительство жилого дома или жилого строения. Вместе с тем. трактовка положений Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» допускает иное понимание основной цели использования такого земельного участка. Речь идет об отдыхе, который, выступая в качестве основной цели использования, не предполагает императивно-обязательного возведения указанных объектов недвижимости.
Наиболее простое решение обозначенной коллизии видится в отказе от использования в законодательстве словосочетания «дачное строительство» и заменой его словосочетанием «дачное хозяйство», как более подходящим к смысловому содержанию легального определения дачного земельного участка.
5. Ограничение прав коммерческих организаций в отношении владения ими дачными земельными участками должно быть прямо оговорено в законе.
Складывающаяся судебная практика. признающая невозможность для коммерческой организации быть собственником дачного земельного участка, противоречит ряду положений гражданского и земельного законодательства. Подход, основанный на тезисе о неправомерности владения коммерческой организацией земельным участком, разрешенное использование которого носит некоммерческий характер, нельзя признать верным, поскольку он вступает в коллизию с социально-экономической политикой государства. Ограничения для коммерческих организаций в отношении дачных земельных участков представляются обоснованным только в части их бесплатного предоставления юридическому лицу из земель, находящихся в публичной собственности.
В целях надлежащего правового регулирования обозначенного вопроса диссертант предлагает дополнить ст. 15 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» следующим положением: «Юридическим лицам, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, дачные земельные участки не предоставляются. Приобретение прав на дачные земельные участки юридическими лицами, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, допускается на основании сделок в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, или в результате изменения вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном земельным и градостроительным законодательством.
6. Выделение дачных земельных участков должно осуществляться только из состава земель населенных пунктов или с одновременным переводом земельных участков в названную категорию.
В настоящее время, действующее законодательство позволяет выделять дачные земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения без перевода выделяемых земельных участков в категорию земель населенных пунктов.
Между тем, дачное строительство (хозяйство), как вид использования земельного участка, имеет несельскохозяйственный характер. Данное обстоятельство отмечалось исследователями еще в советский период нашей истории. Представляется, что приоритет должен отдаваться землям сельскохозяйственного назначения как средству производства в сельском хозяйстве, а не территориям, предназначенным для застройки дачными поселками.
Для реализации обозначенного решения, потребуется исключить из названия и п. 2 ст. 81 Земельного кодекса Российской Федерации слова, связанные с дачным строительством, а Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» дополнить положением о необходимости включения в границы населенного пункта дачных земельных участков, выделяемых из состава земель сельскохозяйственного назначения.
В отношении ранее выделенных дачных земельных участков, которые находятся в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, принятие решений о включении их в границы населенного пункта может осуществляться по ходатайству правообладателей данных земельных участков или по инициативе органов местного самоуправления в порядке и на условиях, предусмотренных действующим земельным и градостроительным законодательством.
7. Правовые основания строительства жилых домов в рамках индивидуального жилищного и дачного строительства должны быть едиными.
В настоящее время, действующее законодательство устанавливает различные правовые основания для возведения жилых домов на усадебных и дачных земельных участках. Для строительства жилого дома на усадебном земельном участке законом предписывается получать разрешение на строительство, а после завершения работ по строительству – разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. В рамках же дачного строительства, получения указанных разрешений не требуется. С точки зрения своей обоснованности, такой дифференцированный подход к объектам аналогичным по своему фактическому и юридическому существу, представляется сомнительным. Указанное разграничение выглядит еще менее обоснованным, если дачный земельный участок находится в границах земель населенного пункта и вне пределов территории соответствующего некоммерческого объединения. В рассматриваемом случае более правильным законодательным решением видится унификация правовых оснований возведения и ввода в эксплуатацию жилых домов. Разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию должны оформляться как в рамках индивидуального жилищного строительства, так и в рамках дачного строительства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, природоресурсного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в исследовании, излагались в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы исследования использовались диссертантом в научных разработках, применялись в практической деятельности при разрешении правовых вопросов.
Структура диссертации формируется в соответствии с задачами диссертационного исследования, и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также списка использованных источников и литературы.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, указывается на состояние её научной разработанности, определяется предмет и цель исследования, его теоретическая, методологическая и информационно-практическая основы, научная новизна диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования, а также основные положения диссертации, выносимые на защиту.
В первой главе «Возникновение и развитие индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков» исследован ряд теоретических вопросов, касающихся содержания категорий индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков, а также дан обзор исторических и социально-экономических аспектов, которыми было обусловлено возникновение и дальнейшее существование этих видов землепользования.
В первом параграфе «Социально-экономические предпосылки возникновения и развития индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков» освещены основные социально-экономические аспекты, связанные с возникновением и последующим развитием индивидуального жилищного и дачного строительства в качестве видов использования земельных участков.
Использование земельных участков для строительства жилых домов результат появления крупных поселений, где стали формироваться социальные группы, жизнь которых не была непосредственно связана с ведением сельского хозяйства – ремесленники, торговцы, чиновники и т. п. В отличие от феодального и крестьянского сословий, городским жителям земельный участок был необходим для размещения жилого дома и подсобных строений. Для них земельный участок не служил источником средств к существованию или средством производства.
Вместе с тем в России. в отличие от стран Западной Европы, до середины XVII века какие-либо существенные различия между городскими и сельскими поселениями практически отсутствовали[7]. Это обстоятельство предопределило основной характер жилищной застройки большинства городов нашей страны. Усадебный тип застройки преобладал в городах России вплоть до середины ХХ века и, кроме возведения на участке жилого дома, предполагал наличие при доме сада.
Использование земли в рекреационных целях связано с дальнейшими процессами урбанизации, индустриализацией экономики и формированием среднего класса. В России появление дачи, в современном понимании этого слова, как места летнего отдыха, было зафиксировано к середине XIX века. До конца XVIII века под «дачей» понимался земельный участок («небольшая поземельная собственность » по В. И. Далю), переданный лицу во владение. как правило, от государя. Во второй половине XIX века загородный отдых становится непременным атрибутом жизни всех более или менее обеспеченных слоев населения крупных городов европейской части России: Петербурга, Москвы, Киева, Варшавы. К началу 20-го столетия, вокруг Москвы уже существовали целые дачные поселки.
Октябрьская революция 1917 года привела к кардинальным изменениям земельных и имущественных отношений в стране. Последствия постреволюционных социальных потрясений, годы Гражданской войны и курс на построение общества нового типа отразились на рассматриваемых видах использования земли.
Именно в рамках марксистко-ленинской идеологии в законодательстве постепенно происходит «размежевание» правовых режимов жилых домов в городских поселениях и дачных местностях, а позднее и земельных участков, выделяемых под их строительство. Довольно долго государством всемерно поощряются коллективные формы использования земли, а индивидуальное землепользование граждан рассматривается как пережиток уходящий эпохи, который должен исчезнуть в среднесрочной перспективе в процессе развития социалистического общества. Считалось, например, что содержание собственных домов и дач станет экономически невыгодным. Одновременно принимались меры по ограничению индивидуального жилищного строительства, в том числе посредством запрета на отвод новых усадебных земельных участков в крупных городах и поселках.
Активная индустриализация страны, вызвавшая рост многих городов и появление новых поселений при промышленных и иных объектах народного хозяйства, а также последствия Великой Отечественной войны, обуславливали острую нехватку жилья в СССР. После Великой Отечественной войны в целях скорейшего разрешения жилищной проблемы в стране был взят общий курс на многоэтажное строительство.
Качественно новый этап в существовании индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков, безусловно, связан с социально-экономическими преобразованиями 90-х годов ХХ века. Многие ограничения, связанные с владением и использованием земельных участков, а также иным недвижимым имуществом, были отменены. Массовый характер приватизации гражданами земельных участков, раннее предоставленных им или их объединениям, наделение местных органов власти широкими полномочиями по распоряжению землей, находящейся в публичной собственности, а также рост благосостояния определенных групп населения, привели к существенному увеличению площади земель застроенных объектами индивидуального жилищного и дачного строительства.
Строительство и ремонт.
Новости и разделы.